Parere n.1/2004

REPUBBLICA  ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI
Sezione Regionale di Controllo per la Liguria
composta dai seguenti magistrati:
dott. Salvatore GRECO                       Presidente 
dott. Paolo NERI                                 Consigliere
dott. Antonio SCUDIERI                    Consigliere
dott. Paolo Maria COMINELLI         Consigliere
dott. Luisa D’EVOLI                           Referendario                                
dott. Pietro MALTESE                       Referendario
nell’adunanza del 12 marzo 2004 ha reso il seguente parere in materia di contabilità pubblica.
Vista la lettera con la quale il Sindaco del Comune di Bargagli ha rivolto alla Sezione richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista l’ordinanza presidenziale che ha deferito la questione all’esame collegiale della Sezione;
Udito il relatore nella persona del Presidente;
PREMESSO:
Con nota n.240/04 in data 20 gennaio 2004, assunta al protocollo il 30 gennaio 2004 (n.161/III/21), il Sindaco del Comune di Bargagli ha riferito che un consigliere comunale di minoranza dall’inizio del suo mandato, luglio 1999, ha chiesto e chiede di avere in copia tutte le deliberazioni della Giunta comunale e del Consiglio comunale nonché le determinazioni assunte dai responsabili dei servizi, adducendo a motivazione della richiesta che detti provvedimenti sono utili all’espletamento del mandato consiliare.
Dopo aver precisato che gli Uffici consegnano puntualmente gli atti richiesti a titolo gratuito, il predetto Sindaco chiede alla Corte dei conti di far conoscere se il Comune deve esaudire le richieste del consigliere o se ciò costituisce danno patrimoniale all’ente.
Da informazioni assunte in via breve è stato chiarito che la richiesta del Comune, genericamente indirizzata alla Corte dei conti di Genova, è da intendersi rivolta alla Sezione regionale di controllo della Corte stessa ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e che non risulta in atto pendente alcuna vertenza sulla questione. 
CONSIDERATO quanto segue:
1. Come accertato nelle vie brevi, il Sindaco del Comune di Bargagli ha inteso richiedere parere avvalendosi della facoltà prevista dalla disposizione contenuta nell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante norme per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3  (c.d. “legge La Loggia”).
Detta disposizione, innovando nel sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, ha disposto che Comuni, Province e Città metropolitane (oltre alle Regioni) possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “pareri in materia di contabilità pubblica”, prevedendo che le relative richieste siano formulate “di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito.
La Sezione deve in via preliminare verificare l’ammissibilità della richiesta sia sotto l’aspetto formale, tenuto conto che la stessa è pervenuta direttamente dal Comune ed è stata avanzata per iniziativa ed a firma del Sindaco, sia sotto il profilo oggettivo della attinenza alla “materia della contabilità pubblica”, materia che delimita normativamente l’ambito di esercizio della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo.
2. Come già osservato in un precedente parere (n. 1/2003), la Sezione ritiene che, non essendo ancora istituito in Liguria il Consiglio delle autonomie locali (organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali previsto dal novellato art. 123 della Costituzione), non esistono preclusioni all’ammissibilità della richiesta  inoltrata “direttamente” dal Comune.
Per altro anche a voler tener conto della volontà legislativa volta a precostituire un sistema di filtro delle richieste di parere prevedendone l’inoltro tramite il predetto organo di consultazione, non può trascurarsi di considerare che la indicata modalità procedurale non è stata stabilita con carattere di inderogabilità come emerge chiaramente dall’espressione (“di norma”) che accompagna la previsione legislativa, mentre non sarebbe ragionevole congelare la “funzione consultiva” delle Sezioni regionali di controllo in attesa della costituzione del nuovo organo, evento questo destinato a realizzarsi in tempi lunghi per i condizionamenti legati al complesso procedimento di revisione statutaria avviato dalle regioni per gli adeguamenti imposti dalle riforme costituzionali.
Quanto al secondo profilo, si ritiene parimenti meritevole di conferma l’orientamento espresso dal Collegio nel richiamato parere, laddove si è affermato che il capo dell’Amministrazione dell’ente locale è legittimato a richiedere, con decisione autonoma, la pronuncia consultiva della Corte, senza che occorra al riguardo una preventiva deliberazione autorizzativa  di uno degli  organi collegiali di governo dell’ente (Consiglio o Giunta).
Infatti, la richiesta di parere alla Sezione regionale di controllo, in quanto “atto propulsivo” volto ad eccitare l’esercizio della funzione consultiva da parte di un organo magistratuale che agisce in posizione di neutralità in un contesto di attribuzioni di natura collaborativa  nell’interesse generale del sistema delle autonomie locali, può farsi fondatamente rientrare nei generici poteri di iniziativa del Sindaco.
E, d’altronde, il capo dell’amministrazione impersona, per dettato legislativo, l’organo responsabile dell’ente locale, cui oltre alla rappresentanza dell’ente, spetta il compito di sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici (art.50 del T.U. delle leggi sull’ordinamento dell’ente locale, approvato con D.Lgs.18 agosto 2000, n.267).
3. Anche la questione della oggettiva attinenza del richiesto parere alla “materia della contabilità pubblica” può essere risolta in senso affermativo per le considerazioni che seguono.
 In sintesi il Sindaco di Bargagli richiede alla Sezione regionale di controllo di far conoscere il proprio parere in ordine a due precisi interrogativi: a) se il Comune è obbligato ad esaudire le pretese del consigliere comunale di minoranza che chiede il rilascio di copia di tutte le deliberazioni di Giunta e di Consiglio e le determinazioni dei responsabili dei servizi; b) se l’assecondare gratuitamente tali richieste, come fin’ora è accaduto, comporti danno patrimoniale per l’ente.
Dei due quesiti il secondo rientra a pieno titolo nella materia della contabilità pubblica, ma, essendo strettamente connesso con il primo, obbliga la Sezione ad una analisi congiunta per una risposta concettualmente unitaria.
 Non sembra potersi dubitare, infatti, che la questione nel suo secondo e pregnante aspetto, in quanto involge un problema di costi a carico della finanza comunale ed in quanto  tende ad acclarare, nella prospettazione fattane dal Comune, se tali costi rappresentino o meno “un danno patrimoniale per l’ente”, sia concettualmente inquadrabile nelle materie di  contabilità pubblica.
Questa è notoriamente intesa come un complesso sistema di norme e di principi che presiede alla gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici e che è destinato a regolare in particolare i rapporti relativi alla gestione delle entrate e del pubblico denaro, traendo fondamento da precetti di ordine costituzionale  (Cass. Civ., Sez. Un., 2 marzo 1982, n.1282; Corte dei conti, sez. I, 13 maggio 1987, n.91).
Attengono, in linea astratta, all’ambito di questi ultimi rapporti il problema del rilascio di documenti in copia senza il rimborso da parte del richiedente del costo di riproduzione (inutilità del costo o mancata entrata patrimoniale) e quello -  specularmente connesso - delle conseguenze di ordine giuscontabile legate alla ipotetica sussistenza di un “danno patrimoniale”, che integrerebbe, con il concorso degli altri presupposti di natura funzionale e soggettiva, l’elemento oggettivo della responsabilità amministrativa.
4. Passando al merito della esposta questione, occorre ricordare che la materia oggi trova disciplina nell’art. 43, comma 2, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n.267 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), che, riproducendo integralmente la disposizione dell’art. 31, comma 5, della legge n.142 del 1990, sancisce “il diritto dei consiglieri comunali e provinciali di ottenere dagli uffici, rispettivamente del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato”. Il comma prosegue statuendo che essi “sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”.
Ma già l’art. 24 della legge 27 dicembre 1985, n.816 disponeva che “i consiglieri comunali…per l’esercizio effettivo delle loro funzioni hanno diritto di prendere visione dei provvedimenti adottati dall’ente e degli atti preparatori in essi richiamati nonché di avere tutte le informazioni necessarie all’esercizio del mandato”.
Invero, le citate disposizioni, pur chiarissime nel delineare il contenuto del “diritto” riconosciuto in capo ai consiglieri, non fanno menzione della possibilità dei medesimi di richiedere il rilascio di copia delle deliberazioni adottate dagli organi comunali.
Va, tuttavia, osservato che per quanto concerne le deliberazioni della Giunta comunale il diritto di ottenerne copia trova un indiretto aggancio normativo nell’art. 125 del T.U. n. 267/2000 il quale, dopo aver statuito che contestualmente all’affissione all’albo dette deliberazioni sono trasmesse in elenco ai capigruppo consiliari, dispone il rinvio alla disciplina statutaria o regolamentare per l’individuazione delle forme di messa a disposizione dei consiglieri dei “relativi testi” (ovviamente in copia).
Per i provvedimenti adottati dagli altri organi (Consiglio comunale e responsabili di servizio), se non esiste invero una disposizione cui fare riferimento anche in via indiretta, non sembra potersi, tuttavia,  dubitare che la richiesta del consigliere di averne copia debba farsi rientrare nell’ambito oggettivo di esercizio del diritto ad ottenere “tutte le informazioni e le notizie” utili all’espletamento del mandato, traducendosi tale facoltà sostanzialmente in una delle manifestazioni comprese nella sfera del diritto stesso.
Ciò va affermato anche indipendentemente dalla possibilità  di far ricorso ad una integrazione delle anzidette disposizioni con le norme generali sul “diritto di accesso” recate dal capo V della legge n.241/1990, che all’art. 25 prevedono, quale modalità di esercizio del diritto stesso, l’estrazione di copia dei “documenti amministrativi” subordinatamente al rimborso del solo costo di produzione (norma ripresa poi dall’art.5, comma 7, del regolamento approvato dal D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352). 
Per quanto concerne l’estensione del diritto di accesso è da ricordare l’orientamento costante della giurisprudenza amministrativa che ritiene compresi nell’oggetto del diritto, non soltanto gli atti strettamente riferiti alle competenze del Consiglio comunale, ma anche ogni altro documento che inerisca alle potenziali esplicazioni del “munus” del consigliere e che consenta una compiuta valutazione della correttezza e dell’efficacia dell’operato dell’amministrazione comunale, valutazione utile non solo per l’espressione di un voto maggiormente consapevole, ma anche per la promozione di ogni iniziativa consentita ai membri del Consiglio (Cons. di Stato, Sez. V, 2 aprile 2001, 1893; 21 febbraio 1994, n.119).
Anche il problema della “gratuità” del servizio di copiatura dei documenti è stato risolto dalla giurisprudenza amministrativa nel senso che non possa essere addebitato al consigliere il costo della riproduzione o ogni altro onere di spesa che ne consegua (Cons. di Stato, sez. V, 8 settembre 1994, n.976; T.A.R. Puglia, Sez. II, Lecce, 10 agosto 1999, n.676).
Sulla stessa linea di indirizzo si è posto il Ministero dell’Interno emanando la circolare n. 4/95 del 22 novembre 1995, nella quale ha evidenziato, sulla scorta di un parere richiesto al Consiglio di Stato, che un eventuale obbligo di rimborso del costo di riproduzione delle copie degli atti potrebbe influire negativamente sull’intendimento dei consiglieri di approfondire, pur sempre nell’interesse della collettività, l’esame delle singole questioni.
Dunque, al consigliere comunale è stato riconosciuto il pieno diritto di ottenere gratuitamente copia delle deliberazioni sia del Consiglio che di Giunta, nonché di ogni altro atto utile all’espletamento del mandato (comprese le determinazioni assunte dai responsabili di servizio).
A tale garantita posizione soggettiva non può che corrispondere il dovere dell’ente territoriale di non frapporre ostacoli all’esercizio del diritto, la cui attivazione non richiede alcun onere del richiedente il quale non è tenuto – diversamente da quanto dispongono gli articoli 22 e seguenti della legge n.241/1990 per l’accesso del cittadino ai documenti amministrativi della P.A.. – a motivare la relativa domanda (Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2000, n.940).
E’ stato, altresì, affermato che gli organi di amministrazione dell’ente non avrebbero titolo per pretendere che il consigliere indichi i motivi della richiesta, perché in caso contrario essi sarebbero arbitri di stabilire l’estensione del controllo del medesimo sul loro operato (Cons. Stato, Sez.V,  7 maggio 1996, n. 528; 26 settembre 2000, n. 5106; T.A.R. Campania, Salerno, 12 febbraio 2003, n.121).
D’altronde, in sede di giurisdizione contabile è stata affermata la responsabilità del capo di una amministrazione comunale per l’illegittimo diniego opposto alla richiesta di accesso di un consigliere, dal quale era derivata condanna del Comune al pagamento delle spese di giudizio (Corte dei conti, Sez. giur. reg. Umbria, 5 giugno 1997, n.284).
 Se questi sono gli indirizzi maturati nella giurisprudenza, appare estremamente arduo ipotizzare danni di natura patrimoniale in relazione ai costi che gravano sull’amministrazione per l’estrazione di copie di atti effettuata a richiesta del consigliere di minoranza.
E qui va rammentato che per “danno patrimoniale” in senso giuscontabile deve intendersi non una qualsiasi diminuzione del patrimonio dell’ente, ma un evento economicamente lesivo che si riveli oggettivamente “ingiusto” per l’Amministrazione; “danno ingiusto” potrebbe essere un costo che per un verso risulti oggettivamente privo, in tutto o in parte, di corrispondente utilità per l’ente o per la collettività amministrata e per altro verso si ponga in relazione causale con una condotta antigiuridica (violazione dolosa o gravemente colposa di doveri di servizio).
 La latitudine del diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui sono titolari i consiglieri comunali in quanto componenti dell’organo elettivo indurrebbe a far presumere che la richiesta di atti, anche in copia, da loro avanzata sia effettivamente strumentale, in una situazione di normale dialettica istituzionale all’interno dell’ente, all’espletamento del mandato politico-amministrativo. 
Una tale presunzione potrebbe essere vinta solamente da prove certe in senso contrario: una situazione di “danno patrimoniale ingiusto” potrebbe, cioè, sussistere ove risultasse effettivamente dimostrato che il  diritto pretensivo del consigliere sia stato esercitato o consentito in modo non corretto in contrasto con la finalità della legge, così che i documenti acquisiti in copia non sono risultati  utili né per l’esercizio del mandato amministrativo, né per i fini di questo.
Ciò accadrebbe se, ad esempio, il consigliere chiedesse ed ottenesse, esorbitando dai limiti delle  proprie facoltà, copia di atti amministrativi per fini esclusivamente personali e, dunque, estranei alla funzione pubblica di controllo che a lui spetta in quanto membro del corpo elettivo o, ancora peggio, per porre in essere una condotta “emulativa” al fine di recare molestia e intralcio al funzionamento degli uffici comunali con l’uso spropositato e dispendioso della macchina fotocopiatrice.
In tali casi sorgerebbe l’obbligo di denuncia al Procuratore regionale della Corte dei conti, che è l’organo pubblico al quale l’ordinamento affida poteri istruttori per l’accertamento dei fatti causativi di danno patrimoniale alla pubblica amministrazione ad opera di dipendenti o di amministratori pubblici ai fini dell’eventuale esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa.
Facendo astrazione dalla fattispecie concreta così come succintamente prospettata nella breve nota fatta pervenire dal Capo dell’Amministrazione comunale di Bargagli e spostando la problematica su un piano più generale, la Sezione ritiene di potere osservare come richieste indiscriminate di copia di deliberazioni possano risultare esorbitanti rispetto alle esigenze cognitive che il doveroso esercizio della funzione di controllo sull’amministrazione impone alla vigile attenzione di ogni consigliere comunale, sia di minoranza che di maggioranza; si pensi a quegli atti di cui sarebbe superflua, ai fini dell’espletamento del mandato rappresentativo, l’acquisizione documentale, potendo rivelarsi più che sufficiente averne sommaria visione; si pensi, ancora, agli atti deliberativi particolarmente complessi dei quali fanno parte integrante corposi allegati amministrativi e tecnici, la cui riproduzione implicherebbe costi notevoli di copiatura per l’Amministrazione (ad esempio: atti approvativi di piani regolatori generali).
Situazioni del genere suggerirebbero la opportunità di adottare una specifica disciplina regolamentare che valga a realizzare un razionale e giusto contemperamento fra le esigenze di garanzia e di controllo cui è informato il diritto di accesso spettante “ratione officii” a ciascun consigliere comunale e l’esigenza non meno rilevante per la finanza dell’ente locale (a maggior ragione se trattasi di un piccolo Comune) di un tendenziale contenimento dei costi nel rispetto del principio di economicità della attività amministrativa (art. 7 del T.U. 267/2000 e art.1 L. 241/1990).
Del resto, ad una disciplina statutaria o regolamentare rinvia, come già accennato, l’art. 125 del T.U. n. 267/2000 a proposito delle forme da osservarsi per la messa a disposizione dei consiglieri dei testi delle deliberazioni adottate dalla Giunta. 
La Sezione di controllo esprime conclusivamente l’avviso che il Comune, nell’esercizio della potestà regolamentare oggi prevista in modo più ampio dal novellato art. 117 della Costituzione,  - fatto salvo il diritto del consigliere di  prendere visione di tutti gli atti utili all’espletamento del mandato (salvi il dovere di segretezza per quelli riservati nei casi previsti dalla legge e il divieto di divulgazione dei dati personali) - possa regolare le modalità di esercizio del diritto in modo che il rilascio di copia delle deliberazioni comunali e delle determinazioni dei responsabili di servizio (ed eventualmente di ogni altro documento di cui l’ente sia in possesso) avvenga con il minore aggravio possibile, sia organizzativo che economico, per gli uffici comunali.
Nel disciplinare la materia il Comune potrà tener conto, ad esempio, della necessità che le richieste non siano formulate in modo generalizzato indistintamente per tutti gli atti appartenenti ad un medesimo tipo o emessi in un determinato arco temporale, ma contengano di volta in volta la specificazione dell’atto che il consigliere intende acquisire in copia, ove egli responsabilmente ritenga insufficiente all’espletamento del mandato la semplice visione dell’atto già messo a disposizione dagli uffici comunali. 
                                         P.Q.M
la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria. esprime nei sensi sopra indicati il parere richiesto dal Comune di Bargagli.
Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria al Sindaco del predetto Comune.
Così deliberato in Genova nell’adunanza del 12 marzo 2004.
                                                         Il Presidente
                                                  F.to Salvatore  Greco  

Depositato il 15 marzo 2004.
Il Direttore della Segreteria
F,to Dr.ssa Silvana Di Marsico